Uitleg Roermond Adrar: ambtshalve toetsing concreet zicht op uitzetting

Gepubliceerd in JV 2025/255 met annotatie van mr. D. Kuiper

1. Inleiding en belang

Deze einduitspraak is het sluitstuk van een prejudiciële procedure die door deze rechtbank en zittingsplaats zelf is geïnitieerd en die heeft geleid tot het baanbrekende arrest Adrar van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 4 september 2025 (ECLI:EU:C:2025:647). De uitspraak is van fundamenteel belang voor het Nederlandse vreemdelingenbewaringsrecht: zij verplicht de bewaringsrechter om in iedere procedure waarin bewaring ter fine van verwijdering aan de orde is, ambtshalve na te gaan of het beginsel van non-refoulement en de in artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn (Richtlijn 2008/115/EG) genoemde belangen — het belang van het kind en het familie- en gezinsleven — in de weg staan aan de uitvoering van het terugkeerbesluit. De rechtbank voegt daaraan een motiveringsplicht toe die afwijkt van de lijn van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

2. Feiten en Procesverloop

2.1 Achtergrond

Eiser heeft de Algerijnse nationaliteit en is geboren in 1994. Op 11 september 2024 diende hij een verzoek om internationale bescherming in. Hij verscheen niet voor het gehoor. Op 7 oktober 2024 stelde verweerder de aanvraag buiten behandeling middels een meeromvattend besluit dat tevens als terugkeerbesluit naar Algerije geldt. In het terugkeerbesluit is geen termijn voor vrijwillig vertrek vastgesteld; tevens werd een inreisverbod van twee jaar uitgevaardigd. Eiser wendde geen rechtsmiddel aan; het terugkeerbesluit staat daarmee in rechte vast zonder rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid ervan.

Op 26 maart 2025 werden eiser door de Franse autoriteiten op grond van de Dublinverordening aan Nederland overgedragen. Diezelfde dag diende hij een volgend verzoek om internationale bescherming in. Verweerder stelde hem op 26 maart 2025 in bewaring op grond van artikel 59b Vw. Op 9 april 2025 trok eiser het volgend verzoek in, waarop verweerder de 59b-maatregel ophief. Op 10 april 2025 legde verweerder een nieuwe maatregel op grond van art. 59, eerste lid, aanhef en onder a, Vw op ter voorbereiding van verwijdering naar Algerije, gebaseerd op het terugkeerbesluit van 7 oktober 2024.

Eiser verklaarde eind 2023 op traditionele wijze getrouwd te zijn met een vrouw van Algerijnse nationaliteit die in Frankrijk verblijft. Zij hebben samen een dochter die op 18 september 2024 in Frankrijk is geboren en de Algerijnse nationaliteit heeft. Eiser wenst samen met zijn ex-partner de zorg voor dit kind te dragen.

2.2 Beroepsprocedure en prejudiciële verwijzing

Eiser stelde op 16 april 2025 beroep in. Ter zitting van 29 april 2025 rees de rechtbank een fundamentele rechtsvraag: kan een definitief geworden terugkeerbesluit — dat is vastgesteld zonder inhoudelijke beoordeling van het refoulementrisico en de art. 5-belangen — zonder nadere beoordeling ten grondslag worden gelegd aan een bewaringsmaatregel ter fine van verwijdering?

De rechtbank schorste het onderzoek en stelde op 6 mei 2025 twee prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie (verwijzingsuitspraak ECLI:NL:RBDHA:2025:7570). De vragen richtten zich op de vraag of de bewaringsrechter verplicht is ambtshalve na te gaan of (i) het beginsel van non-refoulement en (ii) het belang van het kind en het familie- en gezinsleven zich verzetten tegen de uitvoering van het terugkeerbesluit ter fine van welke uitvoering de vreemdeling in bewaring is gesteld.

De Tweede Kamer van het Hof behandelde de vragen op 1 juli 2025 in de prejudiciële spoedprocedure. Advocaat-Generaal Spielmann nam op 1 augustus 2025 zijn Conclusie (ECLI:EU:C:2025:625). Het Hof wees op 4 september 2025 het arrest Adrar (ECLI:EU:C:2025:647). De behandeling werd voortgezet op 9 september 2025; uitspraak volgde op 10 september 2025.

3. Het arrest Adrar (ECLI:EU:C:2025:647)

3.1 Verklaring voor recht

Het Hof (Tweede Kamer) heeft in het arrest Adrar het volgende voor recht verklaard:

De artikelen 5 en 15 van Richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met artikel 6, artikel 19 lid 2 en artikel 47 van het Handvest, verplichten een nationale rechter die de rechtmatigheid toetst van de inbewaringstelling van een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land met het oog op diens verwijdering ter uitvoering van een definitief terugkeerbesluit, om zo nodig ambtshalve na te gaan of het beginsel van non-refoulement zich verzet tegen die verwijdering.
De artikelen 5 en 15 van Richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met de artikelen 6 en 7, artikel 24 lid 2 en artikel 47 van het Handvest, verplichten diezelfde nationale rechter om zo nodig ambtshalve na te gaan of het belang van het kind en het familie- en gezinsleven, bedoeld in respectievelijk artikel 5, onder a) en b), van deze richtlijn, zich verzetten tegen die verwijdering.

3.2 Kernredenering van het Hof

Het Hof overweegt dat het oordeel dat er een “redelijk vooruitzicht op verwijdering” blijft bestaan, vereist dat op het tijdstip van de rechterlijke toetsing een werkelijk vooruitzicht bestaat dat de verwijdering kan slagen, zonder dat juridische overwegingen zich daartegen verzetten. Het Hof bevestigt dat de bevoegde nationale autoriteit in alle stadia van de procedure rekening moet houden met het beginsel van non-refoulement — vanaf het moment waarop een terugkeerbesluit wordt vastgesteld tot het moment waarop de uitvoering door de rechter wordt getoetst — ongeacht het gedrag van de betrokken vreemdeling en los van de vraag of hij het terugkeerbesluit heeft betwist.

Het Hof bevestigt tevens dat van een illegaal verblijvende vreemdeling niet kan worden verlangd dat hij een verzoek om internationale bescherming indient teneinde de volledige eerbiediging van het beginsel van non-refoulement te kunnen doen gelden.

4. Toepassing door de rechtbank

4.1 Reikwijdte en begrenzing van het arrest

De rechtbank overweegt uitdrukkelijk dat de verklaring voor recht uitsluitend betrekking heeft op de omvang van de verplichting van de bewaringsrechter; zij ziet niet op de verplichtingen van verweerder als beslisautoriteit. De bewaringsrechter beoordeelt in een procedure waarin alleen beroep is ingesteld tegen de bewaringsmaatregel, uitsluitend de rechtmatigheid van de bewaring. Indien het terugkeerbesluit niet kan worden uitgevoerd, bestaat er geen zicht op uitzetting en is de bewaring onrechtmatig omdat het beoogde doel niet kan worden bewerkstelligd.

Een in rechte vaststaand terugkeerbesluit volstaat niet om er zonder meer van uit te gaan dat dit ook kan worden uitgevoerd, althans dat de in artikel 5 van Richtlijn 2008/115 genoemde belangen en het beginsel van non-refoulement niet aan de verwijdering in de weg kunnen staan. Het ontbreken van een motivering op dit punt in het terugkeerbesluit of de maatregel betekent echter niet dat zicht op uitzetting daarmee ontbreekt.

4.2 Non-refoulement

De rechtbank gaat ambtshalve na of er zwaarwegende en op feiten berustende redenen zijn om aan te nemen dat eiser in Algerije zal worden blootgesteld aan een reëel risico op behandelingen die door artikel 19 lid 2 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 4 van het Handvest, worden verboden. De rechtbank stelt vast dat dit niet het geval is: de geloofwaardigheidsbeoordeling en zwaarwegendheidsbeoordeling in het voornemen zijn deugdelijk en door eiser niet betwist. Het beginsel van non-refoulement staat de verwijdering niet in de weg.

4.3 Belang van het kind en familie- en gezinsleven

De rechtbank stelt vast dat verweerder niet betwist dat eiser de vader is van een op 18 september 2024 geboren kind in Frankrijk, en dat zijn ex-partner wenst dat eiser samen met haar de zorg voor hun dochter draagt. Eiser heeft geen rechtmatig verblijf in Nederland of Frankrijk, maar wenst zijn verblijf in Frankrijk te regulariseren om voor zijn kind te zorgen.

De verwijdering van eiser naar Algerije en het daarmee in werking treden van het inreisverbod van twee jaar is een zodanig grote inmenging in het belang van het kind en het familie- en gezinsleven dat — ook al is sprake van illegaal verblijf en een in rechte vaststaand terugkeerbesluit — artikel 5 van Richtlijn 2008/115 meebrengt dat moet worden vastgesteld dat het belang van het kind en het familie- en gezinsleven in de weg staat aan de verwijdering. Er bestaat geen werkelijk vooruitzicht dat de verwijdering kan slagen.

De rechtbank onderscheidt de art. 5-Richtlijn-toets nadrukkelijk van de vraag of artikel 8 EVRM tot verblijfsvergunningverlening leidt. Indien de in artikel 5 genoemde belangen aan de verwijdering in de weg staan, is er — anders dan bij de verblijfsvergunningsvraag — geen ruimte voor een open belangenafweging. De bevaringsrechter geeft door de opheffing van de bewaring géén oordeel over de rechtmatigheid van het terugkeerbesluit en verleent geen verblijfsvergunning.

4.4 Loyaliteitsplicht en gedrag eiser

De rechtbank gaat nader in op het feit dat eiser pas na overdracht door de Franse autoriteiten heeft meegedeeld dat hij vader is van een kind dat kort vóór het terugkeerbesluit was geboren. Het Hof heeft in het arrest Adrar weliswaar gewezen op de plicht tot loyale samenwerking, maar heeft de door AG Spielmann voorgestelde beperking — “wanneer daarmee in een eerdere fase geen rekening is gehouden en voor zover de betrokken derdelander niet kan worden geacht te zijn tekortgeschoten in zijn verplichting tot loyale samenwerking” — niet overgenomen in de verklaring voor recht. De rechtbank concludeert dat de omvang van de verplichting voor de bewaringsrechter daarmee dezelfde is ongeacht of de vreemdeling volledig in overeenstemming met zijn loyaliteitsplicht heeft gehandeld.

4.5 Gevolg: bewaring van aanvang af onrechtmatig

De rechtbank concludeert dat het terugkeerbesluit van 7 oktober 2024 niet kan worden uitgevoerd omdat inmiddels is gebleken dat eiser de vader is van een op 18 september 2024 geboren dochter die in Frankrijk verblijft en waarvoor hij de zorg wil dragen. Omdat de maatregel is opgelegd om de terugkeer voor te bereiden en/of de verwijderingsprocedure uit te voeren en dit doel niet kan worden bereikt, is de bewaring niet gerechtvaardigd. Omdat de omstandigheden die aan de verwijdering in de weg staan reeds bestonden op het moment van het opleggen van de maatregel op 10 april 2025, is de maatregel van aanvang af onrechtmatig geweest.

5. Motiveringsplicht rechtbank: afwijking van ABRvS

Een van de meest opvallende overwegingen betreft de motiveringsplicht van de rechter zelf. De Afdeling bestuursrechtspraak overwoog in ECLI:NL:RVS:2025:4178 (2 september 2025, r.o. 13.9) dat uit het arrest Ararat niet volgt dat de rechtbank in een uitspraak kenbaar moet maken dat zij een refoulementbeoordeling heeft verricht of getoetst, als zij tot de conclusie komt dat het beginsel van non-refoulement is gewaarborgd.

De rechtbank wijkt hier uitdrukkelijk van af. Zij neemt een plicht aan voor de rechterlijke autoriteit om in elke uitspraak — in elke procedure waarin een terugkeerbesluit of een bewaringsmaatregel ter fine van verwijdering ter toetsing voorligt — kenbaar te motiveren dat zij een refoulementbeoordeling heeft verricht, en op grond van welke feiten en omstandigheden zij tot haar conclusie komt. De rechtbank acht het essentieel dat zij laat zien wat zij heeft beoordeeld om tot haar beslissing te komen. Partijen moeten kunnen verifiëren of de rechter aan haar Unierechtelijke verplichtingen heeft voldaan. Deze motiveringsplicht volgt uit artikel 47 van het Handvest, de werking van het grievenstelsel in hoger beroep en de algemene motiveringsplicht van artikel 8:77 Awb.

6. Praktische instructies aan verweerder

De rechtbank richt zich in de uitspraak ook tot verweerder als beslisautoriteit. Verweerder heeft een onderzoeksplicht die voortvloeit uit artikel 5 van Richtlijn 2008/115 bij het vaststellen van een terugkeerbesluit én bij het opleggen van een bewaringsmaatregel op grond van art. 59, eerste lid, Vw. De bewaringsgehoren in de M110 bieden doorgaans voldoende basis voor deze beoordeling, maar verweerder moet in de maatregel kenbaar motiveren waarom het beginsel van non-refoulement en de art. 5-belangen niet aan de verwijdering in de weg staan. Het “knippen en plakken” van motivaties uit eerdere gehoren of maatregelen verhoudt zich niet met de vereiste maatwerkaanpak. Het zogenoemde “omzetten” van een maatregel — het aansluitend opleggen van een opvolgende maatregel op een andere grondslag — vergt een even uitgebreid onderzoek en motivering als de oplegging van een eerste maatregel.

7. Conclusie en Gevolgen

Uitspraak: Beroep gegrond. Maatregel van bewaring vernietigd; onmiddellijke invrijheidstelling gelast.
Schadevergoeding: € 15.400,– ten laste van de Staat der Nederlanden op grond van art. 106 Vw 2000 (154 dagen × € 100, detentiecentrum).
Proceskosten: € 7.739,98 ten laste van de Minister van Asiel en Migratie.
Rechtsmiddel: Hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen één week na bekendmaking.

Gemachtigden eiser: mr. I. Vugs en mr. N. Schoonbrood

8. Kernrechtsvragen en ratio decidendi

Rechtsvraag	Antwoord rechtbank
Moet de bewaringsrechter ambtshalve non-refoulement toetsen?	Ja — ook bij definitief terugkeerbesluit
Moet de bewaringsrechter ambtshalve art. 5 Richtlijn-belangen toetsen?	Ja — belang kind en familie/gezin
Volstaat een in rechte vaststaand terugkeerbesluit voor uitzetting?	Nee — aanvullende beoordeling vereist
Ruimte voor belangenafweging bij art. 5-belangen?	Nee — geen open afweging; gevolg is opheffing
Motiveringsplicht rechtbank bij ongegrondverklaring?	Ja — ook dan kenbare motivering vereist (afwijkend van ABRvS)
Effect loyaliteitsplicht vreemdeling op art. 5-toets?	Gering — Hof nam AG-beperking niet over

9. Relevante bronnen

ECLI:NL:RBDHA:2025:16727 — Volledige uitspraak
ECLI:EU:C:2025:647 (arrest Adrar, HvJ 4 september 2025) — Verklaring voor recht ambtshalve toetsingsplicht
ECLI:EU:C:2024:892 (arrest Ararat, HvJ 17 oktober 2024) — Actuele beoordeling refoulementrisico; gewijzigde omstandigheden
ECLI:EU:C:2022:858 (HvJ 8 november 2022, C, B en X) — Ambtshalve toetsing op tegenspraak
ECLI:NL:RVS:2025:4178 — ABRvS 2 september 2025: geen motiveringsplicht bij ongegrondverklaring (van welke lijn rechtbank afwijkt)
Artikel 59 Vreemdelingenwet 2000 — Bewaring met het oog op uitzetting
Artikel 106 Vreemdelingenwet 2000 — Schadevergoeding
Richtlijn 2008/115/EG, art. 5 (belangen bij tenuitvoerlegging) en art. 15 (voorwaarden bewaring)